L’intervento di Federico Moine “Regime forfettario e flat tax: iniquità fiscale che viola la Costituzione”[1] è stato tanto illuminante, quanto confortante nelle conclusioni a cui conduce, perché, afferma l’autore, essere cittadini italiani significa credere nella nostra Costituzione Repubblicana; credere nella Costituzione significa applicarne i princìpi fondanti; un sistema fiscale uniforme per tutti i contribuenti italiani rappresenterebbe un elemento essenziale per una convivenza civica senza privilegi per nessuno. Ma è così difficile, si chiede? La risposta a questa domanda sta, come proverò a dimostrare, dalle contraddizioni avvenute a partire dalla prima grande riforma del fisco degli anni ‘70, osservando, nello specifico, l’evoluzione (o meglio l’involuzione!) dell’imposta personale sul reddito (IRPEF). Contraddizioni che hanno deviato, da allora, il sistema tributario italiano dal solco della Costituzione.
La Commissione Cosciani (1964-1966)
L’attuale sistema fiscale italiano deriva, nel suo impianto di base, da quest’ultima grande riforma che puntava alla semplificazione delle norme e poneva l’imposta personale e progressiva a baricentro del sistema fiscale.
La Commissione presieduta dal Prof. Cosciani ideò, negli anni dal 1964 al 1966 una riforma fiscale modernissima per l’epoca, progettata per portare l’Italia in Europa (prevedendo, non a caso, l’introduzione dell’IVA, unica imposta realmente europea che noi abbiamo). L’Irpef era il centro di quel sistema fiscale perché è l’imposta che i sistemi tributari istituiscono quando vogliono attuare il principio dell’uguaglianza in materia fiscale e, attraverso la progressività, redistribuire la ricchezza.
Le due principali esigenze di riforma che sottostavano al progetto delineato dalla Commissione Cosciani riguardavano l’equità e l’efficienza del sistema e i principali obiettivi erano quelli della progressività con l’allargamento della base imponibile, da conseguire principalmente attraverso l’unificazione delle diverse imposte a base reale in un’imposta unica a carattere personale globale e progressiva ad ampia base, in grado di influire sulla propensione al consumo.
Lo studio della Commissione prevedeva anche l’abolizione di imposte poco significative e giustificate come registro, bollo, ipotecarie, concessioni governative, fabbricazione, che colpendo alcuni consumi sarebbero state più razionalmente sostituite dall’imposta generale sui consumi.
Queste proposte, che avrebbero dovuto costituire la base della nuova riforma tributaria, furono fin da subito snaturate in alcuni aspetti fondamentali, sia per sfiducia nelle capacità dell’Amministrazione Finanziaria di farvi fonte, sia per interesse dei potenziali danneggiati e, più in generale per il mutamento del clima politico: nel 1966 il Prof. Cosciani si dimise dal Comitato di Studio per la riforma tributaria per questioni cardine della riforma (l’inclusione dei redditi di capitale mobiliare nella base imponibile dell’imposta personale sul reddito globale e l’istituzione dell’imposta sul patrimonio) e venne sostituito dal futuro ministro Bruno Visentini.
Il disegno di legge del ministro Preti
Nel 1967 venne presentato un disegno di legge delega dal Ministro Preti che si differenziava dalle proposte del Prof. Cosciani per due principali e qualificanti aspetti: l’esenzione degli interessi sui titoli pubblici e la sottrazione alla progressività dell’imposta personale degli interessi di tutte le altre attività finanziarie, nonché la sostituzione dell’imposta sul patrimonio con un’imposta locale sui redditi patrimoniali.
Il cammino contorto e travagliato della riforma prosegui negli anni successivi, dopo la scadenza della legislatura e fino all’approvazione da parte del Parlamento della legge delega 825 del 1971 a cui venne data applicazione con i decreti delegati del 1972 e del 1973 e con l’ingresso, dal 1974, dell’IRPEF nell’ordinamento fiscale italiano. In tutto 10 anni di lavoro e 10 diversi governi che si sono succeduti.
L’impianto dell’Irpef, all’origine lineare è stato via via alterato con continue e svariate manovre: l’Irpef, pensata per essere il centro del sistema fiscale, è stata prosciugata da una molteplicità di regimi forfettari speciali che ne hanno eroso la base imponibile e hanno svuotato l’idea di giustizia progressiva e, con essa, anche l’idea dell’imposta progressiva.
L’erosione della base imponibile e dell’imposta
L’imposta ordinaria sul patrimonio fu eliminata dalla versione definitiva della riforma, alcuni redditi furono esclusi dalla progressività, i redditi di capitale vennero assoggettati a imposte sostitutive con aliquote differenziate in relazione alla natura dell’emittente; gli interessi sui titoli di Stato furono esentati da tutte le imposte dirette; fu conservata la determinazione catastale per i redditi degli immobili (terreni e fabbricati), scegliendo di tassarli in base a una rendita catastale già all’epoca non più rispondente al valore reale dei beni; vennero progressivamente previste, per alcuni contribuenti, forme diversificate di determinazione forfetizzata dei redditi di lavoro autonomo e d’impresa.
L’erosione della base imponibile dell’Irpef è proseguita nei cinquant’anni successivi e tanti altri redditi sono stati, via via, sottratti al perimetro della progressività: penso alle plusvalenze, ai rendimenti delle polizze assicurative e dei fondi pensione, ai redditi immobiliari da locazione assoggettati alla cedolare secca, ai redditi da lavoro autonomo e di impresa minore (i regimi dei forfettari e dei minimi), ai premi di produttività dei lavoratori dipendenti, ai redditi derivanti dall’esercizio dell’agricoltura, e a numerose altre misure , fino ad arrivare a disposizioni più recenti, come quelle che riconoscono regimi fiscali di favore alle persone fisiche che trasferiscono la loro residenza fiscale in Italia (100.000 Euro di imposta fissa) o in favore di pensionati che godono di una pensione estera che dall’estero decidono di trasferire la loro residenza in una regione del Sud Italia (la flat tax dei pensionati con una imposta unica del 7%). Di fatto l’Italia è diventata uno dei paradisi fiscali in Europa per ricchi.
Le misure adottate nel 2024
Ogni legge di bilancio ha aggiunto nuove sottrazioni alla progressività dell’imposta, o proroghe alle misure attuali, nonostante l’esplicito impegno, ogni volta, a rivederle e razionalizzarle perché non tutte queste spese fiscali sembrano particolarmente ragionevoli e degne di essere mantenute. Nel 2024 il numero delle misure qualificate come spese fiscali sono state 575 (il dato è tratto dal “Rapporto annuale sulle spese fiscali 2024 – Art. 21 c. 1 bis L. 31/12/2009 n. 196) per un minor gettito erariale di 108,6 miliardi di euro nel 2025, 104,9 miliardi di euro nel 2026 e 84,1 miliardi di euro nel 2027. Alle 575 misure nazionali si aggiungono 116 agevolazioni fiscali locali per un minor gettito di fiscalità locale di 30,2 miliardi. In totale il numero delle agevolazioni 2024 sale a 691 con un minor gettito complessivo di 149,1 miliardi nel 2025 che in rapporto al PIL rappresenta il 6,7%.
I dati appena citati si riferiscono alla molteplicità dei tributi nazionali, ma il 32,5% di queste misure si riferisce alla sola IRPEF (sono 187). Ciò che colpisce è che gli effetti di 144 misure non risultano quantificabili in termini di impatto sulle entrate fiscali sia dell’anno considerato, sia degli anni successivi. Nel rapporto, al confronto con gli altri paesi dell’area Euro, viene affermato che “le spese fiscali tendono ad avere in Italia un carattere non sistemico e una natura alquanto frammentata, che ne mette in evidenza il prevalente utilizzo per finalità politiche e di scambio con i vari gruppi di interesse.”
L’aliquota proporzionale
Quasi tutti i redditi diversi da quelli di lavoro hanno avuto, in un modo o nell’altro, l’accesso a una tassazione con aliquota proporzionale. Se i redditi di capitale sono stati i primi a conquistare l’aliquota proporzionale in forza della loro mobilità, i redditi di impresa possono facilmente accedere all’aliquota proporzionale dell’IRES, all’unica condizione che l’attività venga svolta in forma di società di capitali. Anche nei redditi di lavoro autonomo e dipendente si sono insinuate “isole” di proporzionalità: basti pensare ai regimi forfettari degli autonomi al 15% fino al reddito di 85 mila euro[2] già citati nell’articolo di Federico Moine o alla tassazione ad aliquota del 10 per cento per i premi di produttività dei lavoratori dipendenti, (che dal 2025 è passata al 5% se tali emolumenti non superano i 3.000 euro). L’attuale combinazione di bonus per il lavoro dipendente e di regimi forfettari per i redditi di lavoro autonomo non solo genera irrazionali disparità di trattamento tra redditi di pari importo ma soprattutto induce a scelte di pianificazione fiscale volte a rimanere sotto soglia per non perdere regimi agevolativi soggetti a continui cambiamenti.
Da ultimo, la presenza di regimi di determinazione forfettaria del reddito e di contabilità semplificata per le imprese di minori dimensioni che rischia di indurre le imprese italiane a non crescere e a caratterizzarsi per scelte organizzative non efficienti se non sotto il solo profilo del risparmio fiscale.
In una delle ultime statistiche pubblicate dal Dipartimento delle Entrate IRPEF (anno d’imposta 2022) l’erosione della base imponibile è risultata pari al 5,8% del reddito complessivo lordo prodotto nello stesso anno. (57,2 miliardi di deduzioni su 970,2 miliardi di reddito lordo realizzato). La stessa situazione riguarda le detrazioni dall’imposta lorda. La sua erosione è avvenuta nello stesso anno, per 79,9 miliardi di detrazioni su un’imposta lorda di 247,9 miliardi quindi pari al 32,2%, quasi un terzo del suo gettito lordo. Tali valori sono apparsi negli ultimi anni in continua crescita e rappresentano, insieme all’evasione, una violazione al criterio di equità del prelievo fiscale, rendendo sempre più problematico il mantenimento della progressività dell’imposta.
Il sistema fiscale oggi appare regredito agli anni in cui vigeva lo Statuto Albertino del 1848 caratterizzati da una tassazione reale sostanzialmente cedolare e proporzionale che, come osservava Cosciani, crea una situazione di sperequazione tra i diversi redditieri, a seconda della fonte del loro reddito, senza che la diversità di trattamento sia giustificata né dalla natura del reddito né dal suo ammontare.
La riduzione del numero di scaglioni
Le aliquote e scaglioni di reddito inizialmente previsti dalla Legge 825 del 1971 secondo una logica di prelievo che poggiava su una base imponibile lorda, formata da tutti i redditi percepiti dal contribuente, a prescindere dalla loro natura, furono anch’esse, nel corso dei decenni sostanzialmente modificate con la riduzione del numero degli scaglioni – da 32 agli attuali 3 – e con l’aumento del valore dei prelievo fiscale sui redditi più bassi (dal 10 al 23% sul primo scaglione di reddito ) la riduzione dello stesso prelievo sui redditi più elevati (dal 72 al 43% sull’ultimo scaglione di reddito).
La legge delega 2023 di riforma fiscale ha prospettato di estendere un’unica aliquota fiscale IRPEF, la cosiddetta flat tax a tutti i redditi, mantenendo l’approccio cosiddetto duale del sistema fiscale italiano con i redditi tipicamente assoggettati a IRPEF e quelli tassati con aliquote proporzionali (redditi finanziari). Soluzione ben lontana non solo dall’assicurare concretamente l’equità del prelievo come dichiarato, ma anche dal garantire le risorse sufficienti a finanziare i servizi pubblici, in primis la sanità e l’istruzione universalmente tutelati dalla Costituzione. La Corte costituzionale, in più occasioni ha sottolineato la funzione perequativa e redistributiva che può avere la progressività “come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza”.
Il sistema fiscale territoriale
In molti paesi europei buona parte delle risorse che affluiscono agli enti territoriali derivano dalla tassazione immobiliare. Dal 1997 la fiscalità territoriale si regge principalmente sulle addizionali IRPEF, comunale e regionale, che adottano la stessa base imponibile utilizzata per il calcolo dell’IRPEF nazionale. Le conseguenze sono state quelle di estendere anche agli enti territoriali le stesse criticità appena viste dell’imposta nazionale. In Italia, per motivi estranei a giustificazioni tecnico–economiche, ma esclusivamente dovuti a interessi elettorali, il reddito dell’abitazione principale (valore catastale) dal 2001 viene dedotto dalla base imponibile per il calcolo dell’IRPEF nazionale ed è esente da imposta locale (IMU).
Le conseguenze sono quelle che un’ampia fascia di cittadini (circa 80% dei cittadini è proprietario della casa di abitazione) non concorre (o concorre in misura minore) al finanziamento dei servizi comunali, alterando la corrispondenza tra prelievo fiscale e servizi locali. Inizialmente erano assoggettati a Irpef tanto le rendite catastali delle abitazioni di residenza tanto quelle degli immobili non locati, quanto i canoni di locazione percepiti.
Infatti, siamo l’unico Paese sviluppato ad esentare la prima casa (ad eccezion fatta per le abitazioni di lusso) sia dalle imposte sui redditi (IRPEF e sue addizionali) sia dall’IMU. A fronte di questa totale esenzione, sono molte invece le spese fiscali legate alla casa, sia di proprietà sia in locazione: la detraibilità di parte degli interessi passivi sui mutui ipotecari; le agevolazioni in materia di imposta di registro e ipocatastali sulla prima casa; le detrazioni sui canoni di locazione per i redditi più bassi e per i trasferimenti per esigenze di lavoro e per i giovani.
La condizione dei Comuni
Tale situazione ha costretto pertanto i Comuni a fare maggior affidamento sull’addizionale IRPEF (si pensi ai piccoli comuni dove le abitazioni sono quasi tutte prime case) aumentandone negli anni il prelievo nei limiti consentiti dalla normativa nazionale e ribaltando nello stesso tempo le criticità dell’imposta nazionale sul finanziamento dei servizi comunali, sia in termini di evasione del tributo, sia in termini di erosione, ma soprattutto di equità e del rispetto del principio della capacità contributiva. Le partite IVA con volume d’affari non superiore a 85 mila Euro che godono di una tassazione IRPEF al 15% sono esonerate dal versamento delle addizionali comunali e regionali. Una ulteriore distorsione è data dal fatto che l’addizionale comunale può essere a scelta dell’ente applicata in misura proporzionale oppure progressiva, e in quest’ultimo caso la modulazione degli scaglioni di reddito deve rispettare la stessa struttura dell’IRPEF nazionale. L’addizionale viene versata solo a condizione che sia positivo il debito d’imposta IRPEF nazionale e viene riscossa dallo Stato e riversata al Comune senza che quest’ultimo abbia la possibilità di verificarne l’ammontare.
Le imposte immobiliari sono invece le più adatte al finanziamento degli enti locali, posto che chi paga l’imposta ben può mettere in relazione l’entità del prelievo con i servizi forniti dal governo locale che, dal canto suo, considerata la prossimità e la tendenziale stabilità della base imponibile, risulta altresì facilitato sotto il profilo dell’accertamento dell’imposta e della programmazione delle spese. Certo, quanto alla tassazione degli immobili, resta fondamentale la revisione dei valori catastali e il loro allineamento ai valori di mercato: questo sia ai fini dell’IMU che delle imposte sui trasferimenti e sulle successione.
Per quanto riguarda le Regioni l’applicazione dell’addizionale regionale IRPEF avviene anch’essa sia in misura proporzionale (aliquota unica) sul reddito determinato ai fini dell’IRPEF nazionale sia con aliquote progressive crescenti e scaglioni, a condizione che la modulazione scelta rispetti la struttura degli scaglioni definita a livello nazionale. L’aliquota massima è prevista obbligatoriamente al 3,33% in quelle Regioni dove è in atto un piano di rientro dal disavanzo, come avviene in Piemonte. Il prelievo appare quindi molto differenziato a livello territoriale e in ragione dello stato della finanza regionale, anche in questo caso con evidenti violazioni del principio di equità orizzontale e senza tenere conto della capacità contributiva dei cittadini.
I provvedimenti delle Regioni
L’addizionale regionale IRPEF costituisce – per l’importo corrispondente all’aliquota base nazionale – una delle risorse a copertura del fabbisogno del sistema sanitario regionale, integrata dall’IRAP e dalla compartecipazione all’IVA devoluta alle Regioni da parte dello Stato a chiusura del finanziamento della sanità. Colpisce il fatto che il finanziamento del più importante servizio prodotto dalle Regioni, il sistema sanitario, avvenga con risorse di fatto provenienti dallo Stato. Anche in questo caso ci sono evidenti distorsioni come quella già citata delle partite IVA fino a 85 mila Euro che sono soggette alla flat tax del 15% e non corrispondono l’addizionale regionale.
Per concludere viste le distorsioni e le criticità citate, l’ARDeP si è cimentata in questi ultimi anni a cercare di simulare gli effetti di un disegno fiscale organizzato nel rispetto dei principi degli art. 3 e 53 della Costituzione, utilizzando i dati ufficiali (organizzati per classi di reddito) pubblicati dal Dipartimento delle Entrate del Ministero del Tesoro. Le scelte sono state quelle di potenziare la progressività del prelievo considerando il reddito lordo entrata prodotto dal coacervo di tutti i redditi personali del contribuente, di aumentare il numero degli scaglioni di reddito (organizzazione per classi) applicando aliquote ridotte per i primi scaglioni e aumentate per gli ultimi relativi ai redditi più elevati e valutare gli effetti in termini di equità del prelievo, di redistribuzione del carico fiscale e di sostenibilità del gettito.
L’ultima elaborazione tiene conto del mutato contesto avvenuto nel 2022 rispetto agli anni precedenti e ci dimostra, nello stesso modo in cui hanno dimostrato tra l’altro le prime due versioni elaborate riferite agli anni 2016 e 2019, che è possibile attuare un sistema fiscale più equo e sostenibile senza costi e indebitamento aggiuntivi, anzi con un surplus di gettito da utilizzare o per ridurre la pressione fiscale o per rendere più efficaci servizi universali che oggi sono in sofferenza, come la sanità. Questa proposta è pubblicata sul sito web: www.ardep.it nel dossier “Fisco e Uguaglianza”.
Note
[1] https://www.laportadivetro.com/post/regime-forfettario-e-flat-tax-iniquità-fiscale-che-viola-la-costituzione
[2] Il regime sostitutivo con aliquota del 15 per cento (sostitutivo di imposte sui redditi, addizionali regionale e comunale e Irap) riservato alle persone fisiche titolari di redditi d’impresa o di lavoro autonomo che nell’anno precedente hanno conseguito ricavi o percepito compensi, ragguagliati ad anno, non superiori a 85mila euro (agevolazione che ha coinvolto il 60% dei lavoratori autonomi e dei piccoli imprenditori). Questi soggetti sono stati esclusi anche dall’Iva, con evidenti effetti non solo di distorsione della concorrenza, ma anche di iniquità orizzontale rispetto ai lavoratori dipendenti con pari reddito.
Fonte: https://www.laportadivetro.com/post/fisco-una-iniquit%C3%A0-che-arriva-da-lontano